海南利乐房地产开发有限公司与海南省国营南新农场海南省农垦总局合同纠纷二审民事判决书

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中华人民共和国最高人民法院

民 事 判 决 书

（2016）最高法民终201号

上诉人（一审原告）：海南利乐房地产开发有限公司。住所地：海南省海口市金贸中路1号半山花园.

法定代表人：钟必林.

委托代理人：张宝华，海南德赛利律师事务所律师。

委托代理人：盛元锋，天津允诚律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：海南省国营南新农场。住所地：海南省三亚市荔枝沟。

法定代表人：邱观林，该农场场长。

委托代理人:周朝霞，北京大成（海口）律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：海南省农垦总局。住所地：海南省海口市海垦路.

法定代表人：吕勇，该局局长。

委托代理人：周朝霞，北京大成（海口）律师事务所律师。

上诉人海南利乐房地产开发有限公司（以下简称利乐公司）因与被上诉人海南省国营南新农场（以下简称南新农场）、海南省农垦总局（以下简称农垦总局）合同纠纷一案，不服海南省高级人民法院（以下简称海南高院）（2015）琼民一初字第27号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭审理了本案。利乐公司的委托代理人张宝华、盛元锋，南新农场的委托代理人周朝霞，农垦总局的委托代理人周朝霞均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

利乐公司于2015年7月6日向海南高院起诉，请求：1、确认利乐公司与南新农场2010年5月6日签订的《土地转让合同》无效；2、判令南新农场返还利乐公司已付土地转让款人民币151,400,000.00元及利息（利息按中国人民银行同期贷款利率的三倍计算）；3、判令南新农场赔偿利乐公司为履行涉案合同的经营支出损失32,429,879.28元，对外支出的青苗补偿费375万元；4、判令农垦总局对前述第2项、第3项中南新农场的返还土地转让款及利息、赔偿义务承担连带责任。

一审法院经审理查明：2010年5月6日，利乐公司与南新农场签订《土地转让合同》，约定：南新农场将位于该农场23队981亩国有划拨农业用地使用权转让给利乐公司，每亩36万元，总地价款计35316万元；该土地转让价格包括土地补偿费、劳动力安置补助费和划拨土地转让补办出让手续应向当地政府补交的40%地价款，但不含青苗及地上附着物补偿费等。该《土地转让合同》还约定土地为现状转让，即利乐公司自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任，如现行规划不能调整，南新农场按设定的建设用地评估价的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由利乐公司按现状使用土地；如现行规划能予以调整的，利乐公司应按评估价全额向南新农场支付土地转让价款。南新农场不再负责对该地块进行基础设施投入。利乐公司负责办理受让土地的开发立项、规划调整、用地审批等手续，并承担办理用地审批手续过程中各级政府规定收取的行政性收费及税费。利乐公司按合同约定按时支付完60%土地转让价款后，即可按照土地利用现状图所确定的用途开发利用土地。土地转让价款支付完毕并依法办理用地审批手续后，即拥有该宗土地的使用权。鉴于利乐公司在合同签订前已缴纳了部分地价款，所缴纳的地价款总额的10%即3531.6万元作为支付给南新农场的土地转让定金。若因南新农场原因造成项目终止，已收取利乐公司的地价款原数退回，土地定金双倍返还。利乐公司必须在办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农建设开发。若违反规定擅自开发建设的，由此造成的一切责任及后果，由利乐公司承担。利乐公司须按合同约定支付地价款，若不按时足额支付的，则本合同终止，已付土地定金归南新农场。若因利乐公司原因在办完用地手续前终止项目，土地退回南新农场，已付土地定金归南新农场。若因国家政策调整或当地政府的原因，造成项目无法进行，则双方不承担责任，利乐公司已支付给南新农场的土地定金、地价款按原数退回利乐公司。合同签订之后，利乐公司已向南新农场缴纳土地转让款15140万元。合同还约定由南新农场向农垦总局书面申请批准相关的国有土地使用权，农垦总局在利乐公司交纳土地转让价款总额的30%后办理批准文件，合同报经农垦总局批准后生效，并上报农垦总局备案两份。2010年6月23日，农垦总局以《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》答复南新农场：同意南新农场转让981亩国有土地使用权给利乐公司。

另查明,三亚市规划局于2015年4月17日答复利乐公司的《关于开展海南三亚“温泉风情小镇”项目控规编制相关意见的复函》（三亚市规划局三规技术函[2015]11号）载明：涉案981亩土地，“在总规中均规划为非建设用地，其中约380亩用地位于半岭水库饮用水水源二级保护区范围内；约120亩用地规划为有条件可建设用地。由于项目申请用地在规划期内均为非建设用地，暂无法启动控制性详细规划编制工作。”

再查明，海南省委办公厅、省政府办公厅《关于加强农垦土地利用管理的意见》（琼办发[2014]29号）第十四项要求：2010年7月31日前经农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过调解协商、解除合同等方式予以清理，由农垦总局依法做好善后工作。

一审法院经审理认为：本案争议焦点为：一、《土地转让合同》是否有效，包含南新农场是否应返还利乐公司已付的土地转让款及利息，应否赔偿利乐公司为履行涉案合同而支出的经营损失，应否赔偿利乐公司支出的青苗补偿款以及利乐公司的诉讼请求是否超过诉讼时效的问题；二、农垦总局是否为适格被告，应否承担连带责任。

一、关于《土地转让合同》的效力问题。《土地转让合同》第三条约定土地为现状转让，即利乐公司自行承担土地利用总体规划和城市总体规划的调整责任，如现行规划不能调整的，南新农场按设定的建设用地评估价的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由利乐公司按现状使用土地。第八条约定，利乐公司按约定支付完60%土地转让价款后，即可按照土地利用现状图所确定的用途开发利用土地。该合同对规划不能调整情况下的双方权利义务约定明确具体，利乐公司在签订合同时是知晓的，系双方真实意思表示。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称国有土地使用权合同司法解释）第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”按照《土地管理法》确立的土地用途管制制度和基本农田保护制度，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。在国有土地上，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，国有土地使用权合同司法解释只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件，调整的国有土地范围为国有建设用地，不包括国有农用地。本案《土地转让合同》不适用该国有土地使用权合同司法解释。同时，本案双方当事人约定，若调整规划和土地性质用途完成不了，则作现状转让，即为在国有划拨农用地性质及用途的现状下转让。因此，本案《土地转让合同》系双方当事人真实意思表示，不存在《合同法》第五十二条规定的无效情形，应为有效合同。

因双方签订的合同为有效合同，故对利乐公司主张确认合同无效，南新农场返还其已付的土地转让款及利息并赔偿为履行《土地转让合同》而支出的损失的请求，不予支持。

二、关于农垦总局是否为适格被告的问题。因南新农场是农垦总局出资成立的，涉案土地款已上缴农垦总局，同时，省委办公厅、省政府办公厅琼办发[2014]29号《关于加强农垦土地利用管理的意见》第十四项要求：2010年7月31日前经农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过调解协商、解除合同等方式予以清理，由农垦总局依法做好善后工作。因此，农垦总局与利乐公司的诉请存在法律上的利害关系，系本案适格被告。

因利乐公司主张的合同效力与二审法院认定的不一致，二审法院已向利乐公司行使释明权，告知其可以变更诉讼请求，但利乐公司不同意变更，故应驳回利乐公司的诉讼请求。

综上，一审判决驳回利乐公司的诉讼请求。一审案件受理费1759139.62元，由利乐公司负担。

利乐公司不服一审判决，向本院提起上诉,请求：一、撤销海南高院（2015）琼民一初字第27号民事判决；二、支持利乐公司在一审中所提全部诉讼请求。具体理由如下：

（一）《土地转让合同》性质系国有划拨土地使用权转让合同。《土地转让合同》项下的981亩土地，系崖县人民委员会无偿划归南新农场使用的国有土地。案涉合同名称、内容均显示《土地转让合同》是南新农场与利乐公司之间转让国有划拨土地使用权的合同。

（二）《土地转让合同》无效。1.因违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称国有土地出让和转让条例）第四十四条的规定而无效。国有土地出让和转让条例第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”；第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”；第二条规定:“城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。”即只要是城镇国有土地，其出让、转让（包括划拨土地使用权的转让）都适用国有土地出让和转让条例。根据该条例上述条文规定，国有划拨土地不管现状是农用地还是非农用地，只要不符合国有土地出让和转让条例第四十五条规定的转让条件，均属第四十四条规定的“不得转让”的情形。1992年3月8日国家土地管理局颁行的《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条亦作出了明确禁止性规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押划拨土地使用权。”本案中，南新农场并未就案涉划拨土地领有国有土地使用证，更为重要的是，并未按照国有土地出让和转让条例的规定与当地土地管理部门签订土地使用权出让合同，亦未缴交土地使用权出让金，更未取得当地人民政府土地管理部门的批准，因此，案涉划拨土地使用权转让不属国有土地出让和转让条例第四十五条规定的可以转让的情形，而属于第四十四条规定的“不得转让”的情形。根据合同法第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国有土地出让和转让条例第四十四条规定属效力性强制性规定。《土地转让合同》因违反上述规定，当属无效。

2.因违反《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产管理法）第四十条规定而无效。房地产管理法第四十条第一款规定：“以划拨方式取得的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”该款系效力性强制性规定。南新农场未经有批准权的人民政府审批，与利乐公司签订《土地转让合同》转让国有划拨土地使用权，违反了上述规定，根据合同法第五十二条第（五）项规定，《土地转让合同》应属无效。

3.根据国有土地使用权合同司法解释第十一条规定，《土地转让合同》无效。

国有土地使用权合同司法解释第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，南新农场未经有批准权的人民政府批准，与利乐公司签订《土地转让合同》转让国有划拨土地使用权，当属无效。国有土地使用权合同司法解释虽然主要调整的是国有建设用地，但结合国有土地出让和转让条例第四十四条规定，该司法解释第十一条应理解为无论何种用途的划拨土地，划拨土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，均应认定合同无效。

（三）案涉合同无效，过错在于南新农场。

1.利乐公司是在得知广泛招商的信息后，才与南新农场联系。农垦总局是行政性机构，南新农场是国有农场，均系国有性质单位，熟知或理应熟知国家土地法律、法规。以土地为标的对外招商，而又是国有性质的单位，合同相对人更多地相信国有单位系依法招商，也会依法签订合同。基于常情，合同相对人不会怀疑与国有单位交易会有违法的风险。

2.南新农场未依法报经政府批准即与利乐公司签订合同，存在过错。国有土地出让和转让条例第四十五条及房地产管理法第四十条中提及的报请政府批准的义务人应为国有划拨土地使用权人，但本案中作为划拨土地转让方的南新农场并未履行报批义务，未经政府批准即与利乐公司签订划拨土地使用权转让合同，过错在于南新农场。

3.房地产管理法第三十八条第六项规定：“未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让”。南新农场在签订合同之前并未取得案涉土地使用权证，而其一直隐瞒该重大事实，且在案涉合同甲方义务条款中作出虚假承诺即“保证转让给乙方（利乐公司）的该宗土地已依法取得土地使用权证”。利乐公司直到起诉之前才知道合同项下土地没有办证。亦未被告知案涉土地位于三亚市饮用水水源二级保护区、大部分土地坡度超过25度等重要事实。案涉合同无效的责任和过错在于南新农场。

（四）南新农场应返还利乐公司支付的土地转让款及利息、赔偿利乐公司管理费用经营支出及青苗、地面附着物补偿费等损失。

合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失”；第四十二条第（二）项规定，当事人在订立合同过程中，故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任。依据前述事实及法律规定，南新农场应向利乐公司承担返还及赔偿责任。利乐公司的诉讼请求，法院应予以支持。1.关于土地转让款。南新农场收取了利乐公司151,400,000元土地转让款，根据合同法第五十八条规定，该款南新农场应当返还利乐公司。2.关于利息。合同无效，收取合同相对人款项的一方，除返还本金外，应按中国人民银行同期贷款利率标准支付利息。利乐公司主张按中国人民银行规定的同期贷款利率三倍主张利息，基于如下理由：利乐公司支付案涉土地转让款后，导致资金周转发生严重困难，利乐公司此前所欠的工程款等外债只得通过高利贷偿还，利乐公司为此支付的利息数额巨大，远远超过了中国人民银行规定的同期贷款利率三倍标准。另，南新农场不履行案涉划拨土地转让报请政府批准义务，长期占用利乐公司巨额资金，使利乐公司失去了投资同时期同类市场的机会，客观上造成了利乐公司的损失。根据南新农场的过错、利乐公司的损失及公平原则，利乐公司提出返还三倍利息主张并无不当。再，最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》已经认可24%及36%的年利率标准。本案中，利乐公司的请求还远远低于上述司法解释认可的最高利率标准。3.关于利乐公司管理费用经营支出。合同签订后，利乐公司即全面着手合同履行工作，围绕案涉土地项目投入人、财、物，期间发生的管理费用经营支出包括员工工资、办公费、差旅费、燃油修理费、折旧费、低值易耗品摊销、税金、通讯费、社保、教育经费、租金等损失27,356,286.31元与合同无效直接相关，南新农场和农垦总局应予赔偿。4.关于青苗及地面附着物补偿费等损失。《土地转让合同》约定土地转让价款不包含青苗及地面附着物补偿费。合同签订后，利乐公司在南新农场组织下，雇请农场人员清点、登记青苗及地面附着物，为此发生了人工费；利乐公司与案涉土地范围内的权利人直接签订了青苗及地上附着物补偿合同，并实际支出了大额补偿费用，与前述人工费一起，共发生375万余元费用。合同无效后，该部分支出费用，即成为利乐公司的损失，南新农场和农垦总局应予赔偿。

（五）农垦总局应对南新农场返还及赔偿责任承担连带责任。农垦总局是南新农场的投资人和主管单位，案涉合同，是南新农场和农垦总局的共同意思表示。海南省委、省政府有关文件，也是要求农垦总局对包括案涉土地在内的遗留问题，由农垦总局做好善后工作。因此，农垦总局应对合同无效承担连带责任。

南新农场答辩称：（一）《土地转让合同》属于无名合同，不属于划拨土地使用权转让合同。1.《土地转让合同》属于无名合同。《土地转让合同》第二条约定：“转让土地现状为农业用地……土地转让价格不包含新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、森林植被恢复费等政府收费、青苗及地面附着物补偿费……”；第三条约定：“……乙方（指利乐公司）自行承担土地利用总体规划及城市总体规划的调整责任……”；第八条（二）2项约定：“乙方办理受让土地的开发立项、规划调整、用地审批等手续”；第八条（二）3项约定：“乙方承担办理用地审批手续过程中，各级政府规定收取的行政性收费和税费……。第九条第3项约定：“乙方必须办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农建设开发……”。可见，《土地转让合同》对利乐公司办理土地使用权转让的农转用手续、税费、流程以及法律后果进行了详细的约定，具有很强的操作性和可预见性。其特征是，合同期限长，涉及多项义务，订立合同时项目用地尚为农用地，对征地、用地审批等进行约定，因此，《土地转让合同》系综合性合同，或者学理上所说的混合型合同，属无名合同。

2．《土地转让合同》对于利乐公司而言，具有两个合同目的。《土地转让合同》第三条约定：“如现行规划不能调整的，甲方（指农场）按设定的建设用地评估价所收取的60%土地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并由乙方按现状使用土地……”；第七条约定：“如转让地块现行规划不能调整为建设用地的，甲方已收取的60%地价款作为现状条件下的土地转让总价款，并配合乙方办理土地过户手续”。可见，利乐公司订立《土地转让合同》时，具有“取得建设用地使用权”以及“按现状取得农用地使用权”两个目的，简言之，当宗地规划可以调整的，则取得建设用地使用权；当宗地规划不能调整的，则取得农用地使用权。

3.《土地转让合同》不属于划拨土地使用权转让合同。根据我国土地法律法规，划拨土地使用权转让指划拨建设用地的土地使用权转让，如房地产管理法第二十三条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”；第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地”；第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。《海南经济特区土地管理条例》第五十七条规定：“划拨土地使用权转让的，由受让方与市、县、自治县土地行政主管部门补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，并按该宗地经确认的评估价格40%补交土地使用权出让金……”。综合上述规定可知，划拨土地使用权是在支付征地补偿费和安置补偿费后交与使用者进行项目建设，经政府批准后，在缴纳40%土地出让金后，可办理土地出让手续，不涉及土地征地和补偿事宜。因此，通常我国土地法律法规所指的划拨土地使用权转让系指划拨建设用地的使用权转让。本案中，案涉宗地属于农用地，不属于建设用地，遂不能将《土地转让合同》定性为划拨土地使用权转让合同。

（二）利乐公司引用国有土地出让和转让条例第四十四条规定、房地产管理法第四十条规定、国有土地使用权合同解释第十一条规定，主张《土地转让合同》无效不成立。1.《土地转让合同》系划拨土地使用权转让合同不成立，因此不能适用上述法律规定。2.《土地转让合同》没有获得有权政府批准的说法不成立。《土地转让合同》代表着海南农垦一类典型合同，即在经济快速发展、农垦实施改革的背景下，拥有大量土地资源的海南农垦，如何参与到经济建设当中，如何脱贫改善民生。海南省地方支持海南农垦让渡土地使用权，开发建设项目，带动农场及区域发展。根据海南省人大、海南省委、海南省政府的规定，2010年7月31日前签订的土地流转合同，可以办理土地转让手续，因此，利乐公司称案涉《土地转让合同》未经批准与事实不符。

（三）依据《海南经济特区土地管理条例》第六十二条规定以及海南省人大、海南省委、海南省政府颁布的相关规定，案涉《土地转让合同》系有效合同。根据全国人大授权及《立法法》规定，海南经济特区享有立法权。1994年海南省人大通过并经多次修正的《海南省经济特区土地管理条例》属于地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条、第九十条的规定，经济特区法规在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第二条规定关于“并列引用多个规范性法律文件的，引用顺序如下：法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释”的规定，作为地方性法规的《海南经济特区土地管理条例》在海南经济特区适用，并优先适用于司法解释。《海南经济特区土地管理条例》第六十二条规定：“省人民政府对农垦国有划拨农用地转为建设用地另有规定的，适用其规定”，对于海南农垦单位于2010年7月31日前签订转让土地使用权合同的行为，海南省系列政策规定予以批准。具体有：2009年5月27日，海南省第四届人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《海南省人民代表大会常务委员会关于推进海南农垦管理体制改革的决定》第九条第二款规定：“2008年到2011年，农垦的国有划拨土地处置除法律法规应当上交国家的各项税费外，地方所得部分全额返还省农垦总局，用于解决民生等问题。”2010年8月4日，中共海南省第五届委员会第八次会议（扩大）会议通过《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》第十七条规定：“2010年7月31日前各农场已签订流转合同协议，并经海南省农垦总局批准的国有划拨土地，可按省政府批准的有关规定办理相关手续。”201O年9月10日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化农垦管理体制改革的实施方案》（琼办发[2010]36号），其附件四《海南省农垦总局、海南省农垦总公司政企分开土地资源划分实施办法》第四条第（三）项规定：“对2010年7月31日前，经省农垦总局批准对外流转的国有划拨土地按以下方式处理：1、……涉及农用地转为建设用地的，应在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的前提下，依法办理农用地转用审批手续后，再办理过户手续。其中占用耕地的；要完成先补后占，先补后占确有困难的，由省国土环境资源厅通过异地占补等方式帮助解决。2、对目前尚不符合土地利用总体规划、城乡规划的宗地，能调整的给予调整，并予以办理农用地转用审批和过户手续……3、对未经市县及相关部门审批、已经动工建设的宗地，应依法处理后方可办理农用地转用和流转变更登记等手续。对涉及农用地转用审批的项目用地，由省农垦总局按照项目轻重缓急进行排序，并分年度申请用地计划指标，省国土环境资源厅根据省农垦总局每年核定的计划总量，分年度给予单列，并办理相关审批手续，以彻底解决农垦土地历史遗留问题。”从上述政策规定可以得出的结论是：1）2010年7月31日签订的经海南省农垦总局批准的土地流转合同可以转让符合规划的先实施农转用审批，再办理过户手续；2）对目前尚不符合规划的，尽可能调整规划；3）实施农转用所需的用地指标由省国土资源厅单列；4）农垦缴纳的土地出让金除上缴国家部分外，全额返还给农垦，等等。一般来说，在农用地转为建设用地的过程中，政府是要收回农用地，再向市场供应土地。而对于农垦特殊时期的土地流转，则不收回农用地，在农用地转用后，直接办理土地过户手续。能否最终办理土地过户手续，取决于宗地规划能否调整，规划能否调整又取决于开发商的项目策划能力。农垦正是由于缺乏资金、人才、项目策划和开发能力，才与开发商形成合作，由开发商负责立项、调规、办理审批。本案中，在《土地转让合同》中明确约定由利乐公司承担规划调整责任，符合实际情况和项目操作路径。综上，案涉《土地转让合同》得到海南省政府的批准，系有效合同。

（四）三亚市政府及职能部门积极推进利乐公司项目建设，宗地规划可以调整，案涉《土地转让合同》可以继续履行。三亚市政府及其职能部门支持项目建设，同意调整规划。利乐公司主动上报要求将约400亩土地纳入2014年2月土地调整范围之内，目前，首期建设用地404.43亩土地规划调整工作正在实施当中。

（五）《土地转让合同》项下的宗地规划未完成调整的责任和过错应完全由利乐公司承担。利乐公司作为专业房地产开发公司，在签署《土地转让合同》前，理应对案涉宗地现状、土地类型、地形地貌、规划情况进行全面调查，南新农场已如实披露宗地系农用地，自始没有隐瞒，也没有承诺调整规划将农用地转为建设用地。在该等情形下，利乐公司仍与南新农场达成《土地转让合同》，认为自身有能力调整规划，并愿意承担风险，遂作出宗地不能转变为建设用地就按现状接受、利用宗地的承诺。利乐公司在签订《土地转让合同》后，以消极的态度拖延、怠于履行义务，直到2013年12月才申请规划调整，错过了2年一次的土地评估调整节点。因此，宗地规划尚未完成调整的过错责任应由利乐公司承担。

（六）利乐公司主张的损失范围与事实不符。1.关于3倍利息15588.8万元。利息属于本金产生的孳息，通常标准为人民银行公布的同期存款或贷款基准利率，利乐公司主张3倍的贷款利息没有依据。其次，土地转让合同不是借款合同，合同中并未约定利息，因此，不应计算利息。2.关于自身经营支出3242.99万元。利乐公司成立于2007年5月30日，早于《土地转让合同》签订日，其作为企业主体产生的经营支出与南新农场无关。3．关于青苗补偿费375万元。南新农场没有与利乐公司签订青苗补偿费协议，也没有收取青苗补偿费。《土地转让合同》第九条第3项约定：“乙方必须在办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农建设开发，若违反规定擅自开发建设的，由此造成的一切责任及后果，由乙方承担”，利乐公司在没有办理相关手续情况下，自行给予青苗补偿，其损失应自行承担。

综上，案涉《土地转让合同》的性质不属于划拨土地使用权转让合同，不适用转让划拨土地使用权的行政管理规定。《土地转让合同》得到海南省政府的批准，系有效合同，宗地项目得到三亚市政府及职能部门大力推进。利乐公司因消极履行合同义务致使宗地调整规划尚未完成，现以合同无效为由主张返还土地转让价款及赔偿损失应予驳回，其应当依据合同约定，承担规划不能调整的风险，按现状利用土地。原审判决适用法律正确，判决无误，请求驳回利乐公司上诉，维持原判。

农垦总局答辩称：（一）农垦总局不是适格被告。1.原审判决认定涉案土地款已上缴农垦总局与事实不符。利乐公司没有举证证明涉案土地款已上缴农垦总局的事实，原审判决在无证据情况下，认定农垦总局收取涉案土地款，系认定事实明显错误。即便农垦总局与下属单位有资金往来，也不能得出其直接收取涉案土地款的结论。2.原审判决以“29号文要求海南省农垦总局依法做好善后工作”为由认定农垦总局为适格被告，于法无据。《关于加强农垦土地利用管理的意见》是出于农垦总局是海南省政府特设机构，履行农垦的行政和社会管理职能，依法管理农垦国有资产的原因，要求海南省农垦总局从宏观管理者的层面依法做好善后工作，该项要求不能成为海南省农垦总局在具体个案中充当被告的理由。3.本案是土地转让合同纠纷，海南省农垦总局不是合同当事人，原审判决认定海南省农垦总局为适格被告，突破了合同相对性原则，应予以纠正。

（二）农垦总局不应承担连带责任。农垦总局作为国有资产监督管理部门，对下属单位的经济行为进行审核，履行国有资产管理部门职能，不能视作转让宗地的共同民事主体。且根据连带责任法定的原则，利乐公司向农垦总局提出连带责任的主张没有法律依据。

本院认为:本案解决双方纠纷的前提及关键争议问题在于合同的效力。具体需要解决以下几个问题：

（一）《土地转让合同》的内容和性质

利乐公司与南新农场签订的《土地转让合同》，综合全部合同条款，其约定的主要内容分为两个方面：1.土地现状转让和规划调整后的转让款。南新农场转让的981亩国有划拨农用地的现状为农业用地。参照周边建设用地评估确定的转让总地价款计35316万元，其中包含划拨土地转让补办出让手续应向当地政府补交的40%地价款。如现行规划能予以调整，则利乐公司应按评估价35316万元全额支付土地转让价款。转让地块不能调整为建设用地的，按照现状条件转让，其价款为35316万元的60%。利乐公司支付完60%土地转让价款后，按照土地利用现状图所确定的用途开发利用土地，南新农场配合办理土地过户手续。2.办理规划调整的责任及相关后果。利乐公司负责办理开发立项、土地利用总体规划和城市总体规划的调整、用地审批等手续，并承担办理用地审批手续过程中行政性收费及税费。南新农场的责任是配合利乐公司办理土地利用总体规划、城市规划调整、用地报批和土地过户等手续，提供办理手续的相关证明材料。若因南新农场原因造成项目终止，已收取利乐公司的地价款原数退回，土地定金双倍返还。若因利乐公司原因在办完用地手续前终止项目，土地退回南新农场，已付土地定金归南新农场。若因国家政策调整或当地政府的原因，造成项目无法进行，则双方不承担责任，利乐公司已支付给南新农场的土地定金、地价款按原数退回利乐公司。

从上述合同内容可以看出，该合同具有复合型特点。南新农场主要是以转让农用地为目的，利乐公司以受让后进行开发建设为目的，合同的基础内容或者说双方要达成的最低目标是以现状将南新农场981亩国有划拨农业用地使用权转让给利乐公司，最终目标是实现将农用地调整为建设用地，达到利乐公司对涉案土地进行建设开发的目的。双方在签订合同时已经预见能否达到最终目标主要取决于宗地规划能否调整。而规划调整及有关审批手续则约定由利乐公司负责办理，南新农场予以配合。合同对最终目的无法实现的情况针对不同原因约定了相应后果。因此本案合同效力的认定也涉及两个层次：国有划拨农用地转让约定的效力、利乐公司为开发建设目的自行办理规划变更等有关审批手续约定的效力。

（二）能否依据土地使用权出让和转让条例、房地产管理法、国有土地使用权合同司法解释的规定将本案国有划拨农用地转让合同认定为无效

对于国有土地使用权合同司法解释，最高人民法院负责人在该司法解释发布时答记者问中明确指出，该解释调整的国有土地范围为国有建设用地，不包括集体土地和国有农用地。该说明虽未在司法解释中直接规定，但作为适用范围的说明仍是有效的。故该司法解释中关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定，不适用于本案国有划拨农用地的转让，不能直接援引该司法解释认定本案合同效力。

房地产管理法中第一条规定：“为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。”第二条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。”从上述立法目的看，其规范的对象是涉及房地产开发的国有建设用地，而不涉及国有划拨农用地。有关土地使用权划拨的章节中第二十三条虽然对土地使用权划拨做了比较宽泛的定义，但第二十四条所规范的仍然是建设用地使用权的划拨。国有土地出让和转让条例相关条文的情况与此相同。综上，房地产管理法、国有土地出让和转让条例中有关划拨土地使用权转让需先经过审批的规定，从立法目及具体条文意思作整体解读，其所规范的对象均为建设用地，即该种土地使用权的性质在转让前已经属于建设用地，不能直接适用于本案涉及的国有划拨农用地的转让。

综上，利乐公司主张应当按照土地使用权出让和转让条例、房地产管理法、国有土地使用权合同司法解释认定本案转让合同无效的观点，不能成立。

利乐公司所称南新农场未办理土地使用权出让手续、未交付土地使用权出让金、未领取权属证书的问题，亦均是以国有建设用地使用权转让的相关规定为依据。国有农场划拨农用地使用权的取得在历史上主要是根据批准文件确认，并不采取出让的方式，不涉及缴纳土地使用权出让金的问题，不以登记发证为生效要件。虽然已有规范性文件要求为农场国有土地使用权（包括农用地使用权）确权颁证，但其目的是加强国有农场土地使用管理，保护农场土地权利。该项工作在全国范围内并未完成，2015年11月27日《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》中，仍提出“用3年左右时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务”。南新农场虽未领取权属证书，但其对涉案土地所实质上享有的土地使用权的正当性，并无疑问。故南新农场未领取权属证书不影响本案合同的效力。

（三）认定本案合同效力应考虑的因素

本案合同是在农垦改革的背景下一个特定历史时期签订的。中央和海南省有关农垦改革的政策规定精神是，积极扶持农垦单位盘活利用农垦土地资源，解决垦区民生问题，即允许农场以国有土地对外流转进行合作开发、转让。2008年7月9日国务院《关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》（国函〔2008〕59号）中，肯定了支持海南农垦盘活土地资源，提高土地利用效率的政策。对于以农业用地转让，2004年《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》规定国有农场对外流转农业用地应尽量采用承包方式，2008年2月4日《海南省农垦总局垦区国有土地对外流转的规定》中，提到“原则上不得按农业用途转让土地使用权”，但均没有禁止按照农业用地转让。而2015年底《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》则指出：“对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。”据此，应认为最终确认了可以采取保留划拨农用地的方式处置的做法。2010年6月23日，农垦总局以《关于南新农场981亩国有土地使用权有偿转让给海南利乐房地产开发有限公司的批复》，同意南新农场转让981亩国有土地使用权给利乐公司，从农场主管部门的角度已经完成涉案农用地按照现状转让使用权的审批手续。如需在地方政府土地管理部门完成农用地土地使用权过户手续，根据政策规定精神应当能够解决，南新农场应按合同约定予以配合，但该过户只属于合同的履行结果。

因本案中利乐公司取得国有划拨农用地以项目开发建设为目的，基于土地用途管制制度、严格限制农用地转为建设用地的基本政策，以及具体政策法规的要求，实际上仍涉及由地方政府审批办理农用地转为建设用地及补办出让手续的问题。而对于农垦国有农场以与项目建设相关的土地流转，有关法规和政策精神也是支持的。2008年4月30日海南省政府《关于农垦改革中国土环境资源管理若干问题的通知》中提出了对农垦土地流转的具体扶持政策：省农垦总局可以统一拟定年度建设用地计划，并单独申报；省政府在省级土地利用年度计划安排时，优先保障垦区用地指标；对垦区土地的农用地转用、划拨土地使用权转让等用地手续，予以优先办理，确保农垦系统各类建设用地的及时供应；垦区国有划拨土地转让时应补缴的40%土地出让金等收入，由有关部门拨付给省农垦总局，由省农垦总局统筹用于解决垦区内社会和民生问题。2009年5月27日通过的《海南省人民代表大会常务委员会关于推进海南农垦管理体制改革的决定》也规定：省人民政府应当优先考虑农垦年度建设用地计划指标和土地供应，扶持农垦改善民生及建设项目发展，优化农垦土地资源利用和结构布局。市、县、自治县因城镇建设需要，确需使用农垦国有划拨土地的，由省人民政府在兼顾双方利益的前提下，依法协调解决。2008年到2011年，农垦的国有划拨土地处置除法律法规规定应当上交国家的各项税费外，地方所得部分全额返还省农垦总局，用于解决民生等问题。中共海南省委2010年8月4日通过的《关于进一步深化海南农垦管理体制改革的决定》第十七条指出：“2010年7月31日前各农场已签订流转合同协议，并经海南省农垦总局批准的国有划拨土地，可按省政府批准的有关规定办理相关手续。”201O年9月10日，海南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化农垦管理体制改革的实施方案》，其附件四《海南省农垦总局、海南省农垦总公司政企分开土地资源划分实施办法》第四条第三项规定“对2010年7月31日前，经省农垦总局批准对外流转的国有划拨土地按以下方式处理：1.对符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，由各县依法办理过户手续。涉及农用地转为建设用地的，应在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的前提下，依法办理农用地转用审批手续后，再办理过户手续。……2.对目前尚不符合土地利用总体规划、城乡规划的宗地，能调整的给予调整，并予以办理农用地转用审批和过户手续。因规划不能调整而造成无法办理农用地转用审批和过户手续的，由省农垦总局做好善后工作。3.对未经市县及相关部门审批、已经动工建设的宗地，应依法处理后方可办理农用地转用和流转变更登记等手续。对涉及农用地转用审批的项目用地，由省农垦总局按照项目轻重缓急进行排序，并分年度申请用地计划指标，省国土环境资源厅根据省农垦总局每年核定的计划总量，分年度给予单列，并办理相关审批手续，以彻底解决农垦土地历史遗留问题。”

上述政策规定的特殊性在于，对于农垦农场的农用地转为建设用地，并未采取政府先收回农用地，再向市场供应土地的一般做法，而是在认可已签订流转合同的基础上，对于符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，经审批农用地转用后，直接办理土地过户手续。本案合同双方均应当了解土地管理的具体做法以及政府支持和鼓励农垦盘活土地资源的政策精神，合同的内容表明，双方在签订合同时已经预见能否最终办理建设用地使用权过户手续，主要取决于宗地规划能否调整，只要规划能够调整，则过户审批也能够顺利完成。合同强调利乐公司必须在办理农用地转用审批及土地过户手续后，方可在土地上进行非农开发建设，否则只能按照现状用途使用，也充分表明双方均不存在擅自将农用地作为建设用地直接转让以及规避审批的意图。双方的意图是先由受让方按照农业用途使用土地，然后努力办理相关调整规划和过户的手续。而从国家对交易管制的一般意义上讲，法律法规并未明确必须先办理管理部门的审批，然后才可以签订转让合同。作为划拨土地使用权转让审批的基础，首先由转让方和受让方签订转让合同，然后再进行审批，并不违背管制的目的。达到管制的目的不需要限制签订交易合同，而只要严格审查最终转让所需具备的相应条件即可。签订转让合同和审批的先后顺序在实务上可以根据方便原则确定。该种手续的办理，虽然一般理解应当由转让方办理，但南新农场因缺乏资金、人才、项目策划和开发能力，而与开发商合作，在合同中约定由开发商负责立项、调规、办理审批手续，自己负责配合办理及提供有关手续，同样不违背管制的目的。事实上在合同履行过程中有关部门也已经接受了利乐公司的相关申请，并作出答复。具体办理审批手续时，可以根据管理部门的要求由南新农场配合出具有关手续。双方在签订合同时已经预见到受让的农用地不能成功办理规划变更等审批手续的风险，且在合同中专门分别约定了因南新农场原因、利乐公司原因、国家政策调整或当地政府的原因等各种情况造成项目无法进行的相应后果。对于这种不违背审批的目的，且双方对能否最终得到审批的前景已有预测，明确约定办理审批的责任及相应后果的合同，如果认定无效，则违背鼓励流转交易和合同自由的原则。故应认定签订合同前是否审批以及签订后是否能够完成审批，并不影响本案合同的效力，即并不影响双方当事人之间合同的成立及合同因成立而在双方之间所具有的拘束力，而只是影响合同履行的可能性，未能得到批准及办理过户手续构成履行不能。

此外，虽然2014年8月13日海南省委办公厅、省政府办公厅《关于加强农垦土地利用管理的意见》（琼办发[2014]29号）第十四项要求，对2010年7月31日前经农垦总局批准对外流转和合作开发的农垦国有划拨土地，不符合土地利用总体规划、城乡规划和产业政策的，通过调解协商、解除合同等方式予以清理，由农垦总局依法做好善后工作。但上述要求的清理及善后工作，并不必须以否定合同效力为前提，不妨碍根据合同的约定进行相应的善后处理。

综上，本案《土地转让合同》并不存在合同法第五十二条规定的无效情形，应认定为有效，双方当事人因履行该合同形成的纠纷应当按照合同中的相关约定处理。

（四）其他问题

本案利乐公司诉讼请求第一项为确认《土地转让合同》无效，其关于南新农场返还其支付的土地转让款及利息、赔偿其管理费用支出、青苗、地面附着物补偿费等损失以及农垦总局对上述支付义务承担连带责任的诉讼请求，均以法院确认《土地转让合同》无效为基础。一审在认定《土地转让合同》有效后向利乐公司释明，告知其可以变更诉讼请求，利乐公司仍坚持确认合同无效的诉请。故一审在认定合同有效的前提下，驳回利乐公司的诉讼请求，并无不当。对于《土地转让合同》项下的纠纷，如不能协商解决，利乐公司可在本案判决结论的基础上另行诉讼。

按照民事诉讼法第一百一十九条的规定，起诉条件中对当事人的要求是，原告须与本案有直接利害关系，而对于被告方面只是要求有明确的被告。本案利乐公司以农垦总局直接调拨使用涉案土地转让款等为由，而将农垦总局作为被告，符合法律规定，故农垦总局属于适格被告。但鉴于利乐公司要求南新农场承担合同无效的返还和赔偿责任的诉讼请求不能支持，故其请求农垦总局连带承担该责任也失去基础，故对农垦总局关于不承担责任所涉及的其他事实和理由在本案中可不作最终认定。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费1,759,139.62元，由海南利乐房地产开发有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　黄金龙

审判员　　高晓力

审判员　　李　伟

二〇一六年十月二十八日

法官助理毛彦

书记员庄素霞

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