福建高院行政典型案例-泉州市明亮钢结构加工公司诉原泉州市国土资源局行政协议案

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【基本案情】
2006年2月10日，泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）经研究同意施文远申请的企业项目用地。后施文远牵头成立泉州市明亮钢结构加工有限公司（以下简称明亮公司）。2007年6月5日，泉州市政府将经福建省人民政府批准同意农转用和土地征收的16596.6平方米集体土地，以有偿出让方式提供给明亮公司作为厂房建设用地。2007年6月30日，原泉州市国土资源局（以下简称泉州市国土局）与明亮公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将上述土地在2007年8月30日前出让给明亮公司。之后，明亮公司及时缴清了出让金和税费。2007年11月，明亮公司取得上述土地的《国有土地使用证》。但有关单位、部门始终未实际开展征收补偿工作且未依约交付土地。因明亮公司未能开发该土地，导致其合作投资方提起民事诉讼。根据该案生效民事判决，施文远、明亮公司应向案外人吴沙频等返还人民币（下同）228万元并支付相关资金占用利息。明亮公司遂提起行政诉讼，请求泉州市国土局依约交付土地，并赔偿相关经济损失（包括因延误履行引发诉讼而产生的相关损失）。
【审理结果】
泉州市中级人民法院一审认为，由于案涉土地至今未实际开展征地工作，双方签订《国有土地使用权出让合同》的合同目的已无法实现，故明亮公司要求判令交付土地的诉讼请求难以支持。因经释明后明亮公司仍不同意变更诉讼请求，一审判决驳回原告明亮公司的诉讼请求。明亮公司提起上诉。二审中，泉州市国土局主体依法变更为泉州市自然资源和规划局（以下简称泉州市自然资源局）。福建省高级人民法院二审认为，案涉《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。合同签订后，明亮公司依约定缴清了出让金和税费。泉州市国土局虽于2007年11月向明亮公司颁发案涉土地的《国有土地使用证》，但始终未就案涉土地开展征收工作并进行交付，构成违约。因泉州市自然资源局明确表示案涉地块近年内已难以征收交付，故双方签订合同的目的已不能实现，案涉《国有土地使用权出让合同》实际已无法继续履行，依法应予解除。依照法律规定，泉州市自然资源局对明亮公司造成的损失，应予赔偿。当事人双方均同意对案涉土地作价进行评估，并以评估价值作为被上诉人违约赔偿款。经福建省高级人民法院委托评估，案涉地块市场价值为11534637元。此外，因关联民事案件与案涉土地未履行交付有直接的因果关系，故该案造成明亮公司的部分损失（生效民事判决确定的228万元本金的资金占用利息，及明亮公司未按民事判决履行给付金钱义务应加倍支付的迟延履行期间的债务利息）依法亦应由被上诉人承担。二审判决：1.撤销原审判决；2.解除案涉《国有土地使用权出让合同》，案涉《国有土地使用证》由泉州市自然资源局依法撤销；3.泉州市自然资源局赔偿明亮公司11534637元及关联生效民事判决确定的明亮公司应承担的资金占用利息和迟延履行期间债务利息。
【典型意义】
行政协议生效后，协议各方均应依照协议约定，全面履行合同义务。一方未履行或未全面履行合同义务，均构成违约，其中因违约导致行政协议目的无法实现的，构成实质违约。行政协议的实质违约发生后，合同相对方可以解除合同，并要求违约方赔偿损失。本案中，泉州市国土局虽为明亮公司办理了案涉土地的《国有土地使用证》，但始终未能向明亮公司实际交付土地。二审法院在本案审理过程中，准确运用实质违约概念，判决解除了案涉《国有土地使用权出让合同》，并判决泉州市自然资源局赔偿明亮公司直接损失，从实质上解决了行政纠纷，避免了程序空转，减轻了双方当事人讼累。同时，在直接损失的认定上，二审法院科学把握因果关系，除案涉土地市场价值外，还将因行政机关违约引发的相关民事纠纷所产生的部分损失纳入其中，充分保护了企业合法权益，体现了人民法院对行政协议双方当事人的平等保护。

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