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问题解答：这应当属于土地使用权争议，在协商不成的情况下，应当先向乡（镇）政府或者县级人民政府申请处理，对人民政府的处理决定不服的，可以申请行政复议，也可以向人民法院起诉。如果不存在权属争议，就可以直接起诉要求返还。
法律依据： 《中华人民共和国土地管理法》 第十六条 第一款 土地所有权和使用权有争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
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