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陈玩如申请申诉审查裁定书

2021-08-02 16:06发布

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行赔申181号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):陈玩如。

委托代理人:杨伟宏。

委托代理人:李锦才。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):汕头市人民政府。住所地:广东省汕头市跃进路28号。

法定代表人:刘小涛,该市负责人。

委托代理人:刘萍,广东特力律师事务所律师。

委托代理人:聂铄,广东特力律师事务所律师。

再审申请人陈玩如因与被申请人汕头市人民政府(以下简称汕头市政府)政府行政决定及行政赔偿一案,不服广东省高级人民法院(以下简称广东高院)(2015)粤高法审监行申字第161-250号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。

经查:陈玩如原是国有企业公元感光材料工业总公司(以下简称公元公司)的员工。1998年公元公司与美国伊士曼•柯达公司组建柯达(中国)股份有限公司(以下简称柯达公司)并设立汕头分公司,由柯达公司收购公元公司的部分资产,并拟接收620名公元公司员工(后实际接收506人)。1998年4月6日,汕头市政府听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后,就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》(以下简称1998年会议纪要)。其中第二条第2款表明“公元公司所有干部职工,除被柯达公司聘用的620人外,一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费,由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议,确保这部分员工在合资企业的合法权益。”陈玩如系被柯达公司接收聘用的人员之一,故未领取安置费。

2012年9月19日,原公元公司职工、后被柯达公司接收聘用的人员之一翁灿炘通过申请政府信息公开,获取上述会议纪要。翁灿炘、陈玩如等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由,向汕头市政府提出行政赔偿申请。2013年1月5日,汕头市政府作出不予赔偿决定书,认为1998年会议纪要是在国务院、省、市政府有关部门主导的公元公司资产重组过程中,在听取有关部门和公元公司对职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后,就有关问题行使国有资产出资人职责而作出的指导行为,该行为合法有据,没有违反法律法规和国家政策规定,亦未侵害赔偿请求人的合法权益,决定不予赔偿。

2013年3月,翁灿炘、陈玩如等原公元公司员工陆续向广东省汕头市中级人民法院(以下简称汕头中院)提起诉讼,请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法,并予以撤销;判决汕头市政府赔偿经济补偿金(以工龄计算基数)及利息。汕头中院受理该系列案后,于2013年8月28日首先对翁灿炘案作出(2013)汕中法行初字第7号行政判决,以1998年会议纪要第二条第2款的内容没有违反当时的法律和相关政策规定、汕头市政府决定不予赔偿有法律依据和事实根据为由,驳回翁灿炘的诉讼请求。翁灿炘不服,向广东高院提出上诉。该院于2013年11月15日作出(2013)粤高法行终字第637号行政裁定,以翁灿炘的起诉超过5年的法定起诉期限为由,撤销一审判决,驳回翁灿炘的起诉。

2013年12月20日,汕头中院作出(2013)汕中法行初字第222-256、337-410、412-414、416、418-423号行政裁定,以陈玩如等人的起诉已经超过5年的法定起诉期限为由,驳回起诉。陈玩如等人不服,向广东高院提起上诉,该院于2014年5月19日作出(2014)粤高法行终字第557-646号行政裁定,以同样的理由驳回上诉,维持原裁定。陈玩如等人仍不服,向广东高院申请再审,该院于2015年7月17日作出(2014)粤高法审监行申字第161-250号行政裁定,驳回陈玩如等人的再审申请。陈玩如等111人仍不服,向本院申请再审。

陈玩如申请再审称:一、陈玩如是按照不予赔偿决定书和《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称国家赔偿法)第十四条第二款“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的,或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼”的规定,在三个月的期限内提起诉讼的,没有超过起诉期限。一、二审法院回避陈玩如关于请求确认不予赔偿决定书违法的诉讼请求。二、汕头市政府故意隐瞒其作出的1998年会议纪要,陈玩如直到2012年请求政府信息公开的行政诉讼胜诉,才知道1998年会议纪要。依据国家赔偿法第三十九条第一款“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年,自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算,但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称执行行政诉讼法司法解释)第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”的规定,起诉期限应当从2012年知道或者应当知道侵权主体是汕头市政府时起算,且对于不是陈玩如自身的原因耽误的时间,不应计算在起诉期限内。汕头市政府应当对被耽误的时间负全部责任。三、行政诉讼法司法解释第四十三条是对该解释第四十二条的补充。如果是政府不及时履行义务,不是起诉人自身原因,即使超过5年,被耽误的时间也不计算在起诉期限内。一、二审法院以起诉超过了该解释第四十二条规定的5年期限为由驳回陈玩如的起诉是错误的。四、陈玩如是通过申请信息公开才知道1998年会议纪要的存在,根据执行行政诉讼法司法解释第四十条“行政机关作出具体行政行为时,没有制作或者没有送达法律文书,公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的,只要能证明具体行政行为存在,人民法院应当依法受理”的规定,对陈玩如的起诉一、二审法院应当依法受理。综上,请求对本案进行再审并撤销一、二审裁定,改判支持陈玩如的全部诉讼请求。

汕头市政府提交意见称:一、不予赔偿决定书是不可诉的行政行为,是已经经过先行处理程序的依据,不属于行政赔偿案件的受案范围,依法应当驳回陈玩如的起诉。二、本案一、二审法院认定事实清楚,适用法律正确。1998年会议纪要从作出之日至提起诉讼已经超过5年的起诉期限。陈玩如何时知道该纪要的内容,不影响5年起诉期限的认定以及裁决结果。陈玩如超过法律规定的起诉期限主张权利,依法应当驳回起诉。执行行政诉讼法司法解释第四十条的规定不适用本案。三、1998年会议纪要是依据国务院、省政府相关文件的职权行为,且该纪要的内容、程序等符合相关法律、法规和政策。(一)《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》明确规定:“政府鼓励破产企业职工自谋职业,对自谋职业的,政府可以根据当地的具体情况,发放一次性安置费。”《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》规定:“富余人员可一次性发给遣散费,让其办理辞职手续,自谋生计。”被柯达公司直接聘用的原公元公司员工不属于自谋职业,也非企业富余人员,依据当时的政策不符合发放一次性安置费的情形。(二)《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》第二十一条规定:“劳动者在劳动合同期限内,由于主管部门调动或者转移工作单位而被解除劳动合同,未造成失业的,用人单位可以不支付经济补偿金。”被柯达公司选聘的506名员工由公元公司出具介绍信到柯达公司上班,并未失业,依据上述规定公元公司可以不支付经济补偿金。(三)依据当时针对外商投资企业的规定,直接从公元公司被聘用到柯达公司的员工其工龄被“视为同一用人单位连续工作”,工龄合并计算。(四)1998年会议纪要的程序合法。1998年2月25日,汕头市政府召开了由相关领导和市经委等部门及公元公司的负责同志参加的会议,会议听取公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报,并就有关问题进行了研究,在此基础上形成了会议纪要。上述参加会议的单位和人员均有权参与国有企业兼并破产和职工再就业相关工作,会议的组成人员合法,会议程序合法,会议纪要的形成程序合法。四、陈玩如离开柯达公司时,已按合并后的工龄领取了足额经济补偿金,或是依据国家规定享受了相应的待遇,1998年会议纪要未侵害陈玩如的合法权益,陈玩如也没有损失,其要求支付赔偿金没有事实和法律依据。综上,请求依法驳回陈玩如再审申请。

本院认为:国家赔偿法第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称行政赔偿司法解释)第四条规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿,赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”据此,赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时,可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于,行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时,行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提,行政赔偿司法解释第二十一条第四项规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,应当符合下列条件:加害行为为具体行政行为的,该行为已被确认为违法。”所以,如果行政行为已被确认为违法,赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼,即为单独提起行政赔偿诉讼;如果行政行为未被确认为违法,赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时,提出赔偿请求的,则属于一并提出赔偿请求。本案争议的焦点是,陈玩如的起诉是否超过了法定的起诉期限。因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限,故应当先确定陈玩如的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求。

本案中,陈玩如在一审起诉时提出两项诉讼请求,即一是请求确认1998年政府会议纪要第二条第二款和不予赔偿决定书违法并予以撤销;二是判决汕头市政府赔偿经济补偿金(以工龄计算基数)及利息。根据对该诉讼请求的文意理解,应当认定其系提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。况且,本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为,在陈玩如向人民法院起诉前,曾以该会议纪要违法侵犯其合法权益为由向汕头市政府提出赔偿请求,汕头市政府认为该会议纪要合法有据,作出了不予赔偿决定,说明赔偿义务机关否认被诉会议纪要违法,亦无证据证明该会议纪要已经其他程序被确认违法,故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。综上,陈玩如的起诉应当认定为提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。

国家赔偿法第三十九条第一款规定:“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年,自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算,但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”行政赔偿司法解释第二十三条第一款亦规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案中,陈玩如在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求,根据上述法律和司法解释的规定,应当适用行政诉讼起诉期限的规定。执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”据此,对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的起诉期限,自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”,应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。陈玩如于2013年向人民法院起诉,明显超过了起诉期限,一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。

陈玩如称其2012年才知道1998年会议纪要,依据国家赔偿法第三十九条第一款和执行行政诉讼法司法解释第四十三条的规定,本案起诉期限应当从知道侵权主体是汕头市政府时起算,且对于不是陈玩如自身的原因耽误的时间,不应计算在起诉期限内。本院认为,国家赔偿法第三十九条第一款既规定了请求国家赔偿的一般时效,也规定了在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求情况下的特殊时效。本案属于陈玩如在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求的情形,根据特别规定优于一般规定的法律适用原则,应当适用该款规定的特殊时效,即适用行政诉讼起诉期限的规定,而不适用两年的一般时效的规定。《最高人民法院行政审判庭关于对如何理解〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

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